國家發(fā)展改革委貫徹落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進主體功能區(qū)建設(shè)若干政策的意見

 

發(fā)改規(guī)劃[2013]1154號

 

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委：

實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推進主體功能區(qū)建設(shè)，是黨中央國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策。為深入貫徹黨的十八大精神，全面落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》要求，完善推進主體功能區(qū)建設(shè)的配套政策，現(xiàn)提出以下政策意見。

一、總體政策方向

制定實施主體功能區(qū)配套政策，要按照黨的十八大精神和部署，堅持以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，圍繞推進主體功能區(qū)建設(shè)這一戰(zhàn)略任務(wù)，分類調(diào)控，突出重點，在發(fā)揮市場機制作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，引導(dǎo)資源要素按照主體功能區(qū)優(yōu)化配置，為主體功能區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，著力構(gòu)建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域以及人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）加大政策力度。要加大改革創(chuàng)新力度，積極完善各項相關(guān)政策。在推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、保障和改善民生、促進城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化、強化節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化等各項工作中，都要按照主體功能區(qū)建設(shè)的需要，把相關(guān)政策區(qū)域化和具體化，充分發(fā)揮在實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略中的引領(lǐng)和帶動作用。

（二）突出政策重點。要從各類主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向出發(fā)，把握不同區(qū)域的資源稟賦與發(fā)展特點，明確不同的政策方向和政策重點。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要著力引導(dǎo)提升國際競爭力；對重點開發(fā)區(qū)域，要促進新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要大力提高農(nóng)產(chǎn)品供給能力；對重點生態(tài)功能區(qū)，要增強生態(tài)服務(wù)功能；對禁止開發(fā)區(qū)域，要加強監(jiān)管。

（三）優(yōu)化政策組合。要把投資支持等激勵政策與空間管制等限制、禁止性措施相結(jié)合，明確支持、限制和禁止性政策措施，引導(dǎo)各類主體功能區(qū)把開發(fā)和保護更好的結(jié)合起來。通過激勵性政策和管制性措施，引導(dǎo)各類區(qū)域按照主體功能定位謀發(fā)展，約束各地不合理的空間開發(fā)行為，切實把科學發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求落到實處。

（四）注重政策合力。推進主體功能區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要有關(guān)部門多方協(xié)作、相互配合、統(tǒng)籌推進。要按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確的任務(wù)分工和要求，從發(fā)展改革部門的職能出發(fā)，突出政策方向和重點，注重把握政策邊界，與其他部門配套政策相互支撐，形成政策合力，增強政策綜合效應(yīng)。

（五）提高政策效率。要正確處理政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。要針對各類主體功能區(qū)的不同功能定位，確定不同的調(diào)控方向和調(diào)控重點，充分發(fā)揮政府投資等政策的導(dǎo)向作用，充分調(diào)動中央和地方、政府與社會的積極性，引導(dǎo)社會資金按照主體功能區(qū)的功能要求進行配置，逐步完善國土空間科學開發(fā)的利益導(dǎo)向機制。

二、引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域提升國際競爭力

支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端、高效、高附加值轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)城市集約緊湊、綠色低碳發(fā)展，提高資源集約化利用水平，提升參與全球分工與競爭的層次。

（一）在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺和公共創(chuàng)新平臺建設(shè)布局、項目審批、資金安排等方面予以優(yōu)先支持，加快培育創(chuàng)新型城市，提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力。

（二）政府投資加強對具有競爭優(yōu)勢和市場潛力的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，合理引導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)重點開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，加快產(chǎn)業(yè)升級步伐。

（三）嚴格控制開發(fā)強度，控制城市建成區(qū)蔓延擴張、工業(yè)遍地開花和開發(fā)區(qū)過度分散布局，按照工業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約要求，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)向城市功能區(qū)轉(zhuǎn)型，確保城郊農(nóng)業(yè)用地特別是“菜籃子工程”用地不被侵占。

（四）鼓勵城市政府有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模較大的城市，政府投資對教育、醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)給予適當補助。

（五）加大節(jié)能減排的監(jiān)管力度，強化單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放降低等指標的約束性作用，減少經(jīng)濟增長的資源消耗和環(huán)境損害，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。加快完善城鎮(zhèn)污水、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。適當控制新建火電項目，穩(wěn)步發(fā)展沿海核電項目。積極開展適應(yīng)氣候變化工作，提升城市綜合適應(yīng)能力。

（六）加快建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是城際鐵路、市域鐵路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐。強化優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市群內(nèi)城市之間的內(nèi)在聯(lián)系與分工協(xié)作，適當分散特大城市中心城區(qū)的功能。

三、促進重點開發(fā)區(qū)域加快新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程

在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境的基礎(chǔ)上，支持重點開發(fā)區(qū)域優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，增強產(chǎn)業(yè)配套能力，加快形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進產(chǎn)業(yè)和人口集聚，推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。

（一）政府投資側(cè)重于改善基礎(chǔ)設(shè)施和對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，支持產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造，引導(dǎo)各類要素向重點行業(yè)、重點領(lǐng)域集聚，增強產(chǎn)業(yè)配套能力。支持國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接，鼓勵在中西部和東北地區(qū)重點開發(fā)區(qū)域共同建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，遏制低水平產(chǎn)業(yè)擴張。

（二）依托國內(nèi)能源和礦產(chǎn)資源重大項目，以及主要利用陸路進口資源的重大項目，優(yōu)先在中西部地區(qū)重點開發(fā)區(qū)域布局。高技術(shù)重大專項、重大工程和重大制造業(yè)項目原則上在國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域布局，優(yōu)先在中西部國家重點開發(fā)區(qū)域布局。

（三）在保持并增強糧食生產(chǎn)能力的同時，鼓勵發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、城郊農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，保障“菜籃子工程”建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品供給能力。

（四）合理控制開發(fā)強度，避免盲目開發(fā)、無序開發(fā)。鼓勵按照產(chǎn)城融合、循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟的要求改造開發(fā)區(qū)，限制大規(guī)模、單一工業(yè)園區(qū)的布局模式，支持開展園區(qū)循環(huán)化改造以及低碳園區(qū)、低碳城市和低碳社區(qū)建設(shè)，防止工業(yè)、生活污染向限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域擴散。

（五）引導(dǎo)重點開發(fā)區(qū)域吸納限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域人口轉(zhuǎn)移，按照基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的要求，支持加大教育、醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，使基本公共服務(wù)設(shè)施布局、供給規(guī)模與吸納人口規(guī)模相適應(yīng)。

（六）支持發(fā)展城際鐵路，加快推進綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，引導(dǎo)和支撐城市群優(yōu)化布局。

（七）支持加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府對規(guī)劃內(nèi)重大水利基礎(chǔ)設(shè)施項目予以投資支持，因地制宜科學實施一批重大水資源配置工程建設(shè)，提高區(qū)域水資源調(diào)控水平和供水保障能力。

（八）支持煤炭資源豐富的重點開發(fā)區(qū)域積極推行煤、電、化、熱一體化開發(fā)，加快建設(shè)大型煤電基地及煤電外送通道。

四、提高農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供給能力

從保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的大局出發(fā)，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，鼓勵限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)加強耕地保護，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)體系，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加大社會主義新農(nóng)村建設(shè)投入力度。

（一）逐步加大政府投資對農(nóng)業(yè)建設(shè)的支持力度，重點向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)特別是中西部和東北地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜。對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)國家支持的建設(shè)項目，適當提高中央政府補助或貼息比例，降低省級政府投資比例，逐步降低市縣級政府投資比例。

（二）支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，建設(shè)田間設(shè)施齊備、服務(wù)體系健全、集中連片的商品糧基地。支持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)加強棉花、油料、糖料生產(chǎn)基地建設(shè)，大力推進畜牧、水產(chǎn)的標準化規(guī)模養(yǎng)殖。推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植制度調(diào)整，加強適應(yīng)技術(shù)研發(fā)推廣，增強農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化能力。

（三）加大扶持力度，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工、流通、儲運等企業(yè)向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)集聚發(fā)展。鼓勵依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和板塊基地，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)建設(shè)。支持發(fā)展具有地域特色的綠色生態(tài)產(chǎn)品，培育地理標志品牌。

（四）鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)實施資源綜合利用重點工程，加強農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和農(nóng)作物秸稈等廢棄物綜合利用，控制農(nóng)業(yè)領(lǐng)域溫室氣體排放。

（五）控制城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)擴張對耕地的過多占用，控制農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)開發(fā)強度。圍繞農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣城和重點鎮(zhèn)，強化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)集聚。

（六）積極發(fā)展普通鐵路，為大宗農(nóng)產(chǎn)品提供大能力運輸通道。支持連接重點縣城和中心鎮(zhèn)的國道公路建設(shè)和養(yǎng)護，發(fā)展農(nóng)村公路，提高公路普遍服務(wù)水平。推廣沼氣、風能、太陽能等清潔能源，實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)升級改造工程，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活用能。

五、增強重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能

要把增強提供生態(tài)產(chǎn)品能力作為首要任務(wù)，保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，增強生態(tài)服務(wù)功能，保障國家生態(tài)安全。因地制宜地發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟，引導(dǎo)超載人口有序轉(zhuǎn)移。

（一）逐步加大政府投資對生態(tài)環(huán)境保護方面的支持力度，重點用于國家重點生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展。對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)國家支持的建設(shè)項目，適當提高中央政府補助比例，逐步降低市縣級政府投資比例。實施好天然林資源保護、京津風沙源治理等重大生態(tài)修復(fù)工程，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴大森林、湖泊、濕地面積，保護生物多樣性。

（二）對各類開發(fā)活動進行嚴格管制，開發(fā)礦產(chǎn)資源、發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，須開展主體功能適應(yīng)性評價，不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性。

（三）實行更加嚴格的產(chǎn)業(yè)準入環(huán)境標準和碳排放標準，在不損害生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，鼓勵因地制宜地發(fā)展旅游、農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)和加工、觀光休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。對不符合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，通過設(shè)備折舊補貼、設(shè)備貸款擔保、遷移補貼、土地置換、關(guān)停補償?shù)仁侄?，進行跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或?qū)嵤╆P(guān)閉。

（四）嚴格控制開發(fā)強度，城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)開發(fā)要集中布局、點狀開發(fā)，控制各類開發(fā)區(qū)數(shù)量和規(guī)模擴張，支持已有工業(yè)開發(fā)區(qū)改造成“零污染”的生態(tài)型工業(yè)區(qū)。鼓勵與重點開發(fā)區(qū)域共建共辦開發(fā)區(qū)，積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。

（五）政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資以促進基本公共服務(wù)均等化為目標，優(yōu)先向基本公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱的國家重點生態(tài)功能區(qū)傾斜。

（六）選擇培育若干縣城和重點鎮(zhèn)，作為引導(dǎo)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚的載體和提供公共服務(wù)的重要平臺，以及生態(tài)移民點集中布局所在地。

（七）以完善公共服務(wù)和發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，有序推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持旅游景區(qū)建設(shè)必要的通景交通基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)需要建設(shè)用于旅游、森林草原防火、應(yīng)急救援等通用航空機場，支持點狀開發(fā)的縣城和重點鎮(zhèn)完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及對外交通設(shè)施。在嚴格生態(tài)環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上，在水能資源豐富的地區(qū)有序開展水電流域梯級開發(fā)。從嚴控制火電建設(shè)，逐步關(guān)閉或遷移不符合重點生態(tài)功能區(qū)主體功能定位的能源基礎(chǔ)設(shè)施。

六、加強禁止開發(fā)區(qū)域監(jiān)管

依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃實施強制性保護，嚴格控制人為因素對自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的干擾，加強對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種、有特殊價值的自然遺跡和文化遺址等自然文化資源的保護。

（一）嚴禁開展不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，引導(dǎo)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)污染物“零排放”，提高環(huán)境質(zhì)量。

（二）在不損害主體功能的前提下，允許保持適度的旅游和農(nóng)牧業(yè)等活動，支持在旅游、林業(yè)等領(lǐng)域推行循環(huán)型生產(chǎn)方式。

（三）從保護生態(tài)出發(fā)，嚴格控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除文化自然遺產(chǎn)保護、森林草原防火、應(yīng)急救援和必要的旅游基礎(chǔ)設(shè)施外，不得在禁止開發(fā)區(qū)域建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施。新建鐵路、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價，嚴禁穿越自然保護區(qū)核心區(qū)，避免對重要自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)的分割。

（四）加強國家級自然保護區(qū)、國家森林公園等禁止開發(fā)區(qū)域的自然生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，不斷提高保護和管理能力。

七、建立實施保障機制

（一）優(yōu)化完善主體功能區(qū)的中央預(yù)算內(nèi)投資安排。按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，重點支持國家重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)特別是中西部國家重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，加強對主體功能區(qū)建設(shè)的支持和引導(dǎo)。中央投資安排，要符合各區(qū)域的主體功能定位和發(fā)展方向。各省、自治區(qū)、直轄市要相應(yīng)做好相關(guān)工作。

（二）開展主體功能區(qū)建設(shè)試點示范。按照分類探索、整體規(guī)劃、重點引導(dǎo)、協(xié)同推進的原則，優(yōu)先在國家重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，選擇一批具有典型代表性的市縣開展主體功能區(qū)建設(shè)試點示范，探索限制開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展、科學發(fā)展的新模式、新路徑。

（三）組織編制實施重點地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和政策文件。要按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，編制和實施重點地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和政策文件，貫徹落實主體功能定位，推進主體功能區(qū)建設(shè)。加強區(qū)域規(guī)劃和政策文件實施中期評估，根據(jù)評估結(jié)果適時開展規(guī)劃修編，進一步加強與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的銜接。

（四）開展主體功能適應(yīng)性評價。編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃和重大項目布局，要與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，視需要開展主體功能適應(yīng)性評價，使之符合各區(qū)域的主體功能定位。

（五）健全生態(tài)補償機制。著力推進國家重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域開展生態(tài)補償，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、下游地區(qū)與上游地區(qū)開展橫向補償。探索建立主要污染物排放權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品標志等市場化生態(tài)補償模式。開展碳排放權(quán)交易試點，逐步建立全國碳交易市場。優(yōu)先將重點生態(tài)功能區(qū)的林業(yè)碳匯、可再生能源開發(fā)利用納入碳排放權(quán)交易試點。

（六）加強監(jiān)督檢查工作。要加強對《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，加強對配套政策落實情況的跟蹤分析，強化主體功能區(qū)建設(shè)進展情況的跟蹤評估。通過監(jiān)督檢查和評估，注重研究新情況，不斷解決新問題，扎實推進主體功能區(qū)建設(shè)。

各級發(fā)展改革部門，要把實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、推進主體功能區(qū)建設(shè)，作為貫徹黨的十八大精神，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)科學發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措和重要抓手，進一步轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，強化責任，貫徹落實好相關(guān)政策措施，切實推動全國主體功能區(qū)規(guī)劃的貫徹落實，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展。

國家發(fā)展改革委
2013年6月18日